記者 閆桂花

7月1日召開的中央財經委員會第六次會議強調，要依法依規治理企業低價無序競爭，推動落后產能有序退出，并將“統一政府行為尺度”列為縱深推進全國統一大市場建設的基本要求之一。會議還提到，要引導干部樹立和踐行正確政績觀，完善高質量發展考核體系和干部政績考核評價體系。

南京大學長江產業發展研究院常務院長劉志彪教授在接受界面新聞專訪時指出，地方政府之間的橫向競爭和不當的產業政策等，連同縱向的某些行政管理機制、國有企業在某些行業的壟斷地位，誘發了不規范的競爭進而導致內卷式競爭。

他表示，當下討論的反內卷式競爭手段，無論是產業升級創新，還是鼓勵行業橫向并購，又或者是鼓勵企業出海，都無法觸及內卷的根本問題。從根本上反內卷，一是要改變“行政區經濟”的競爭格局，二是要繼續深化以市場化為取向的改革。

“所有關于反內卷的討論，如果不觸及這兩個根源問題，都只是在談論現象而已。”劉志彪說。

他指出，破除“行政區經濟”的競爭格局，首先要對地方政府行為統一尺度，通過明確標準、設立“負面清單”等方式，告訴地方政府什么不該做、不能做。至于市場化取向的改革，當前是要適度界定地方政府的經濟職能，把一些地方政府做不好、但市場能做好的事情交給企業，將企業最重要的發展權利——投資決策權——歸還給企業。同時，政府應該將因收縮經濟發展權力而節省下來的資金，投入到社會成員的基本保障當中，從而“墊高”消費保障，促進擴大內需。當內需被提振、物價不再低迷，內卷環境也將得到改善。

劉志彪還表示，改革開放四十多年來，中國很重要的經驗之一就是發揮地方政府的積極性，這也是中國發展速度高于世界上其他國家的秘訣所在。

“地方政府如果沒有一定的經濟發展職能與權利，又哪來的積極性？中國式現代化所需要的發展速度又怎么保證？所以當下的關鍵是要找到一個平衡點，既讓地方政府有投身發展的積極性，又不能讓其有過大的行政甚至司法權力干預市場，以至于導致嚴重內卷，阻礙全國統一大市場建設。”他說。

以下是對話全文，經界面新聞編輯整理：

界面新聞：7月1日的中央財經委會議首次提到“統一政府行為尺度”，并要求完善對地方政府干部政績考核評價體系。這是否意味著，地方政府行為是全國統一大市場建設和反內卷關注的重點？

劉志彪：“五統一、一開放”的確在很大程度上是針對地方政府的行為。（編者注：會議指出，縱深推進全國統一大市場建設，基本要求是“五統一、一開放”，即統一市場基礎制度、統一市場基礎設施、統一政府行為尺度、統一市場監管執法、統一要素資源市場，持續擴大對內對外開放。）

不過，導致市場競爭不公乃至內卷式競爭的原因是復雜的，不完全是地方政府的問題。平臺與國有企業的壟斷，同樣在“內卷”中扮演了重要角色。當一個國有企業占據戰略壟斷地位時，它就可能將下游的競爭壓力轉嫁給上下游，比如利用其市場地位要求供應商大幅降價，不接受就將其排除出供應鏈，在這種情況下，中小企業也被卷入了惡性競爭之中。

還有，行政部門一旦通過企業分類管理、行業準入限制等方式對市場進行管理，就意味著市場被人為分割，不公平競爭就自然產生了。不公平的競爭環境會誘發不規范的競爭手段，這背后是深層次的結構性問題，而非孤立現象。

所以，具體而言，造成競爭失序的原因有三：第一，地方政府的經濟職能過于強大，它們往往利用行政手段甚至司法手段參與競爭，這也是此次會議關注的重點；第二，縱向行政部門的某些管理辦法；第三，平臺型企業與國有企業的壟斷地位。

界面新聞：如何看待政府補貼行為？

劉志彪：補貼本身并非中國獨有，西方國家也普遍存在。比如，美國為了吸引制造業回流，也提供了大量補貼。所以，關鍵不在于補貼本身，而在于補貼的方式和背后的機制。

中國的補貼有兩個主要問題：第一，公開透明度不夠，這也正是此次會議強調招商引資要增加信息披露的原因。第二，地方政府之間的競爭異常激烈，導致補貼手段被過度使用，造成了殘酷的內卷現象。

政府參與經濟活動，其本質就是通過一定程度的價格扭曲來獲取競爭優勢的。在現行體制下，地方政府的補貼行為難以避免。當一個地方為了招商引資提供稅收返還或產業跟投時，其他地方為了不落于人后，必然會跟進。這是一種競爭策略。

因此，關鍵不在于禁止補貼，而在于確保其過程的公開透明，讓信息充分披露。這也與中央提出的“引導干部樹立和踐行正確的政績觀”相一致，其核心是打破過去單純以GDP增長和財政收入論英雄的考核體系，打破“經濟增長快就一定能獲得提拔”的固有預期。

界面新聞：如何建立新的官員考核標準？

劉志彪：這是最難的問題。無論是“高質量增長”還是“低價無序競爭”，我們至今都缺乏一個公認的、操作性強的標準。沒有標準，就無從判斷。

一方面，不要指望用一個簡單的標準解決所有問題。蘇聯計劃經濟時期有個例子：起初，他們按鍋爐生產的“個數”來考核，工廠為了完成任務，生產的鍋爐就都非常小。后來，改用“面積”考核，工廠就把鍋爐造得巨大卻不實用。最后，改用“重量”考核，工廠造出的鍋爐外殼極薄。這說明，任何固定的考核標準都可能被“上有政策，下有對策”的方式規避。

同樣地，在進行干部考核時，不能簡單地用某個標準來作為干部的行為準則，單一的指標考核，很難真正讓地方政府的決策機制進入高質量發展的軌道。

但反過來說，一個不完美的標準，有時也比完全沒有標準要好。像GDP、財政收入這類指標，雖然有其弊病，但相比“拍腦袋”決策，仍然相對合理。未來的方向或許是淡化這些指標，而不是將它們作為唯一的考核依據。

界面新聞：制造業內卷式競爭尤為嚴重，但生產制造行業的增值稅又是地方稅收的重要來源。地方政府怎么才能有動力去“反內卷”？

劉志彪： 這是體制原因。中國地方政府的稅收是以增值稅為主，相比之下，消費稅、財產稅和房地產稅等占比很小。所謂的增值稅，就是在生產環節征收的稅，這就意味著，地方政府必須不斷擴大產能才能有足夠的稅收來源。當產能增速超過市場需求，內卷就產生了。

要解決這個問題，必須要想辦法把消費地跟生產地稅收進行分享，稅收不能全歸生產地，有一部分應該歸消費地。這樣地方政府才會有抓市場消費的動力。但是轉換的過程要慢慢來。要開征消費稅，就必須相應減少增值稅，避免變成加稅增負。在今天的網絡技術條件下，做到這一點其實是比較容易的。

稅收制度不改，地方政府的行為就無法調整過來，想要避免內卷，可能性就會變得很低。此次中央財經會議提出要“健全有利于統一大市場建設的財稅體制”，正是指向財稅改革這一方向。

界面新聞：此次中央財經會議還提到，要推動落后產能有序退出。此輪去產能，跟2015年的去產能有何異同？

劉志彪：目前還沒有具體細則出臺，不太好與2015年對比。

去產能，我主張用市場化的方法退出，比如嚴重高耗能高污染的過剩產能需要退出，但首先要建立符合市場經濟要求的退出標準。標準可參考兩個：第一，企業的定價是否長期低于行業的平均成本，這是警戒線；第二，企業的定價是否低于其可變成本，這是干預線。成本分兩部分，一部分是固定成本，包括租金、設備折舊、管理人員薪酬等項目，一部分是可變成本，包括原材料、直接人工和運輸費用等。當企業把價格定到行業的平均成本以下時，就要分析究竟是企業競爭力超強、成本超低導致，還是行業開始內卷導致。如果企業定價低于它的可變成本，肯定是搞內卷了，這時政府必須按照反不正當競爭法進行干預，也可以用市場化的方式來淘汰部分產能。

當然市場化出清不等于企業自然死亡，不能完全用純粹市場經濟的思路來考慮中國的問題，因為我們還有地方政府參與競爭，除國營企業外，很多民營企業也得到了地方政府的支持，地方政府一般不會讓本地企業選擇主動退出，尤其是稅收大戶。

界面新聞：去產能會不會導致就業更困難？

劉志彪：從中長期看，反內卷、淘汰落后產能肯定是有利于就業的，而不是相反。靠政府補貼維持虧損企業的生產是不可持續的。補貼的錢來自哪兒？還是稅收。靠補貼維持虧損企業生產，最終損害的還是納稅人的利益。

制造業由于智能化、信息化、網絡化和自動化，其實吸引不了多少高技能型就業，生產性服務業正在成為提供就業崗位的主力，尤其在吸收知識青年就業方面發揮了較大的作用。支持就業，應該考慮新的產業政策取向，特別是要用產業政策大力支持發展服務業，尤其是生產性服務業。

現代生產性服務業在發達國家GDP中占比達到了50%左右，而服務業當中，生產性服務業大概占到70%多。所以，我們應該用產業政策去支持新興的、有前景的產業來創造就業崗位，而不是將就業與落后產能捆綁在一起，那是一條死路。

界面新聞：通過創新和產業升級來解決內卷，可行嗎？

劉志彪：這聽起來本身沒問題，但遠水解不了近渴，對解決當前短期的實際問題沒啥幫助。

反內卷也好，不正當競爭也好，還是要通過制定相關法律、標準來解決，這才是實事求是的辦法。當然，技術進步之后，你的企業產品檔次也上去了，跟對手不在一個平臺競爭了，也許能避免內卷，但不是所有企業都能做到這一點，能擠上去的只有少數，擠不上去的就會被踩下去。

界面新聞：那“出海”是不是可以成為避開內卷的選擇？

劉志彪：靠出海來解決內卷問題，本身就是問題。如今國外市場對中國也是防范有加，甚至嚴厲擠壓。美國總統特朗普將其市場優勢變成了武器化、政治化的關稅手段，其他國家如歐盟也會對中國進行一些貿易制裁。正常的進出口沒問題，但卷完中國人出去卷外國人，外國也不會同意，它們也有保護本國產業和就業的需求。

根本出路還是要盡快形成新發展格局，改善優化國內供給結構，適當收縮國內低效產能，同時擴大國內需求，從供需兩方面同時入手解決問題。

界面新聞：那其他方法，比如鼓勵橫向并購、行業協會自律等，能否緩解產能冗余問題？

劉志彪：并購是市場經濟國家常用的經濟手段，但在中國面臨很大的局限性。作為競爭的參與者，涉及到稅收等直接利益，地方政府是否會允許并購？誰來并購誰？并購后帶來的包袱誰來背負？這些都是很現實的問題。

至于行業協會自律、約定還款賬期等，會有一定的作用，但作用不大，在有限的范圍內，對本地企業會有一些約束。

界面新聞：上述這些手段對反內卷作用都有局限性，那要怎么從根本上解決內卷式競爭？

劉志彪：最根本的問題就兩個：第一，改革“行政區經濟”的競爭格局；第二，堅持市場化取向的改革。所有關于反內卷的討論，如果不觸及這兩個根源問題，本質上都只是在談論現象。

破除“行政區經濟”的競爭格局，一個辦法是把地方政府的經濟權利上提，但這很容易變成新計劃經濟，這條路不能走，因為搞計劃經濟全球沒有成功的，實踐證明是沒有出路的。那怎么辦？首先要規范地方政府的行為，通過明確標準，設立“負面清單”等方式，告訴地方政府什么應該做，什么不該做。這可以幫助緩解目前內卷的現狀。

另一個出路就是要堅持市場化取向的改革。具體來說，就是從“行政性分權”思路轉為“經濟性分權”思路，界定好政府與市場的界限，把地方掌控的一些經濟職能下放給給企業，尤其是一些優秀的民營企業大集團，讓企業行使市場職能，地方政府少承擔一些經濟功能，這才是根本。當地方政府的一些經濟職能被下放到企業后，這些問題自然就能解決。

現在還存在一些市場化取向過度的地方，就是本該政府做的事情，市場全部承擔起來，尤其是公共事務這一塊。消費低迷也和一些領域市場化改革過度有關，因為居民承擔了過多的、本該由政府承擔的社會保障等公共事務，因此他們只要一有錢，立刻就會考慮怎么用于自身和家庭的醫療、教育、養老、基本住宅等社會保障上去。過去，高儲蓄率是件好事，因為產能較低，但現在產能是過剩而非不足，所以不需要那么高的儲蓄率。

所以，市場取向的改革，就是該政府承擔的要歸政府。在經濟領域，大量競爭性的投資項目，能讓企業投資的，就交給企業去做，把企業最重要的發展權利——投資決定權——交給企業，而不是抓在地方政府手上。政府在經濟領域節省下來的錢，可以用到民生保障上。

改革開放四十多年來，中國很重要的經驗之一就是發揮地方政府的積極性，這也是中國發展速度高于世界上其他國家的秘訣所在。地方政府如果沒有一定的經濟發展職能與權利，又哪來的積極性？中國式現代化所需要的發展速度又怎么保證？所以當下的關鍵是要找到一個平衡點，既讓地方政府有投身發展的積極性，又不能讓其有過大的行政甚至司法權力干預市場，以至于導致嚴重內卷，阻礙全國統一大市場建設。